Estudio del caso del Ayuntamiento de Roma
(Mauro Miglio)

Introducción

En julio de 1.996 se acometío un experimento de corta duración acerca de los métodos y técnicas del teletrabajo, en el que se vieron envueltos algunos empleados del Ayuntamiento de Roma. Cincuenta miembros del personal, pertenecientes a diez secciones diferentes de la administración local, tomaron parte en el proyecto piloto, en cuyo ámbito efectuaron experiencias de teletrabajo uno o dos días a la semana como media. La mayoría (el 75%) trabajó desde casa. Una pequeña parte trabajó desde un telecentro (el 5%), efectuó trabajo móvil (otro 5%) o utilizó varias combinaciones de posibilidades de teletrabajo (el 15%). De un total de 1.000 jornadas de trabajo analizadas durante el proyecto, en 400 se usó el teletrabajo y en las otras 600 el trabajo en la oficina.

El experimento del ayuntamiento de Roma sentó un importante precedente institucional, al haber sido el primero de este tipo que emprendía la administración pública italiana.

Contexto del experimento

El proyecto piloto de 1.996 sobre el teletrabajo fue el resultado de la colaboración entre el ayuntamiento de Roma y un consorcio de organizaciones de investigación implicadas en el proyecto Roma Tra.De., subvencionado por la Unión Europea. Roma Tra.De. (TRAffic DEcongestion) forma parte del programa LIFE, y se acometió con el fin de analizar si el teletrabajo en Roma podía tener un impacto positivo en la reducción del tráfico en el centro urbano, ayudando así a mejorar la calidad de vida en la ciudad. Las organizaciones implicadas en el proyecto Roma Tra.De. eran las siguientes: Innova Int., S3 Acta, Fundación Ugo Bordoni y DS Graphics Engineering.

En 1.995, los asociados de Roma Tra.De. acometieron la primera fase del proyecto, desarrollando una matriz que muestra el inicio y el punto de destino de los trayectos en las principales áreas urbanas. Al principio había motivos para temer que, por razones institucionales, no iba a ser posible dar vida a un proyecto piloto concreto que comprobase las hipótesis de partida.

Afortunadamente, se demostró que dichas preocupaciones carecían de fundamento, y se pudo llevar a cabo el experimento del teletrabajo, en gran parte gracias al interés y empeño que mostró el Concejal de Políticas Jurídicas, quien desde el verano de 1.995 actuó como enlace entre Roma Tra.De. y el Ayuntamiento y que, a principios de 1.996, presentó una propuesta al Cabildo en el documento "Aprobación de la Línea de Experimentación de Técnicas y Métodos de Teletrabajo para el Proyecto Europeo Roma Tra.De.". El interés de la prensa por las posibilidades del teletrabajo ya lo había suscitado en parte un discurso del alcalde de Roma en la conferencia internacional "Telework 95", celebrada en dicha ciudad en noviembre de 1.995, y en parte una presentación que Roma Tra.De. había llevado a cabo un mes antes en el ayuntamiento de Roma.

El Concejal de Políticas Jurídicas involucró al del Personal y al de Políticas de Empleo en la preparación del proyecto. El Ayuntamiento dio formalmente su consenso al experimento en julio de 1.996 (decisión de la Junta nº 2479/96), cuando la iniciativa ya había sido encaminada. Los miembros de Roma Tra.De. se comprometieron a evaluar el impacto ambiental del proyecto.

Es importante destacar que el proyecto emprendido en Roma se puso en práctica a pesar de las normativas que regulan el trabajo en las entidades locales, que parecían dejar bien poco espacio al teletrabajo. En la mayoría de los casos, dichas normas no permiten el trabajo a distancia ni el trabajo productivo desde casa y, sin duda alguna, la reciente introducción de sistemas electrónicos de control de las horas trabajadas ha reforzado la tendencia tradicional de los empleados de las administraciones locales a trabajar con un horario fijo en lugares establecidos de antemano. Es conveniente destacar que, bajo este punto de vista, las nuevas tecnologías, en lugar de favorecer una mayor flexibilidad, se han empleado para aumentar los controles y las limitaciones en la organización del trabajo.

Esto significa que, por aquel entonces, las bases legales para las iniciativas de introducción del teletrabajo en el servicio público italiano estaban muy poco claras, e incluso ponían en tela de juicio la propia legalidad de las mismas.

Los comienzos del proyecto de teletrabajo

Los 50 empleados implicados eran 20 administradores municipales, 10 arqueólogos, 7 sociólogos, 4 operadores culturales, 4 gráficos, 2 ingenieros y 3 informáticos. Cada uno de estos individuos fue elegido por sus jefes y, aunque tenían razones distintas entre sí para trabajar a distancia, todos estaban muy motivados en cuanto a querer trabajar de forma autónoma y gestionar su propio trabajo. Para poder ser aceptados en el proyecto, los trabajadores tenían que vivir a cierta distancia del despacho, saber utilizar equipos informáticos y desempeñar actividades controlables.

Las cuestiones relacionadas con el control del trabajo realizado y la organización del teletrabajo se resolvieron mediante acuerdos individuales entre cada trabajador y sus superiores. Hubo un elemento de arbitrariedad en la selección de los trabajadores a distancia, y el procedimiento se caracterizó por el hecho de que al proyecto no se le dio la suficiente publicidad. En dos casos, los jefes anularon la autorización para evitar conflictos.

Las actividades desarrolladas en forma de teletrabajo incluían el trabajo con archivos históricos, la elaboración de datos, la redacción de documentos e informes, el dibujo técnico, el análisis de datos ambientales, etc. Todos estos cometidos no están sujetos a normativas de procedimiento y pueden desempeñarse off-line. Por lo general, estas actividades no constituían más que una parte del trabajo realizado por los profesionales interesados.

Como es obvio, hay muchas otras actividades que no abarcaba este proyecto y que pueden desempeñarse mediante el teletrabajo.

Mientras que gran parte del teletrabajo se realizó en los hogares de los trabajadores, la segunda alternativa consistía en utilizar un telecentro dirigido por el consorcio Roma Tra.De. Por lo general, los trabajadores a distancia siguieron desempeñando la mayor parte de su trabajo en sus despachos.

Organización formal del experimento

La deliberación 2479/96 del Cabildo, que aprobaba el desarrollo del experimento sobre teletrabajo, aclaraba la estructura del programa, haciendo hincapié en su importancia ambiental y sus lazos con el proyecto Roma Tra.De., que el Cabildo ya se había comprometido a apoyar. La deliberación vino precedida por dos circulares de autorización que los jefes de personal les mandaron a los directores de departamento del Ayuntamiento, en las que se les informaba acerca de las características del proyecto y se les invitaba a colaborar en el mismo. Las circulares no eran prescriptivas, pero sugerían, entre las actividades más adecuadas para el teletrabajo, el trabajo off-line y el relacionado con proyectos definidos con anterioridad.

Las circulares tendían asimismo a promover el proyecto, destacando la originalidad de esta iniciativa del Ayuntamiento de Roma.

El departamento de personal también se vio envuelto en el programa de teletrabajo, con la participación de seis miembros de dicho departamento. Se creó un grupo de trabajo para analizar los resultados del proyecto, mantener los contactos con el consorcio Roma Tra.De. y redactar un informe final al término del proyecto. El grupo de trabajo celebró reuniones periódicas en el despacho del Concejal de Personal y actuó como enlace entre todas las partes implicadas.

Aprobación del órgano de control, pero con la falta de consenso sindical

La aprobación de la iniciativa por parte del Ayuntamiento de Roma en julio de 1.996 se vio facilitada por el hecho de que el proyecto de teletrabajo iba a constituir una actuación experimental y limitada, así como por la ventaja de que no conllevaba costes administrativos.

En las relaciones con los representantes sindicales, se les dio la preferencia al intercambio de información y a la comunicación, antes que a las negociaciones formales. Varios problemas de resolvieron de manera informal, como por ejemplo el abandono de la propuesta inicial, según la cual las prestaciones del teletrabajador debían estar sujetas a evaluación.

Los representantes sindicales expresaron fuertes dudas acerca de las disposiciones relacionadas con el proyecto, aunque - en el caso de CGIL - sin entablar contenciosos formales. Los sindicatos autónomos se limitaron a hacer patente en un documento que desaprobaban la iniciativa. Los sindicatos se reservaron la facultad de plantear dudas y críticas eventuales en un futuro, y cabe prever que las negociaciones serán más complejas en ocasión de otras iniciativas de teletrabajo.

Algunas de las cuestiones controvertidas relacionadas con el teletrabajo - como por ejemplo el aislamiento del trabajador, el control de la productividad, el riesgo del trabajo a destajo, la disminución de las garantías de que gozan los trabajadores, la reestructuración de los procesos laborales y la globalización del mercado del trabajo - no se discutieron a fondo en el ámbito de este proyecto. Se pusieron de manifiesto grandes reservas ante la idea del trabajo en casa, afirmando que el teletrabajo debe consentirse únicamente en caso de poder acceder a un telecentro.

A pesar de estas críticas, los sindicatos no se quejaron formalmente de los puntos fundamentales de las soluciones adoptadas - como por ejemplo el uso de equipos propios, la falta de seguros legales para el teletrabajo desempeñado en casa, etc.

Aprobación de los directivos

La postura de los directivos era vacilante. Denotaba preocupación por las responsabilidades de las que debía hacerse cargo la administración en lo referente a la autorización de un trabajo que iba a desempeñarsae en condiciones extraordinarias, por la posibilidad de suscitar críticas ligadas al procedimiento de selección de los teletrabajadores y por el problema que suponía el adaptarse a formas menos directas de supervisión y control de los trabajadores.

Para fomentar la discusión sobre el teletrabajo en el seno del Ayuntamiento, en octubre de 1.996 se celebró un seminario público. Posteriormente, se establecieron contactos directos con un núcleo de directivos que decían estar a favor del experimento.

Evaluación del proyecto

Los objetivos medioambientales del proyecto, visto como una parte del proyecto Roma Tra.De., se resaltaron en comunicaciones de carácter público.

Desgraciadamente, la administración recortó algunos aspectos de la metodología científica prevista para el proyecto. Ello supuso que se echara en falta un enfoque científico de la preparación del proyecto, por ejemplo, cuando se les solicitó a los participantes que rellenaran unos módulos muy complicados relacionados con sus programas y desplazamientos.

Sin embargo, los asesores e investigadores entablaron un diálogo constructivo con el Ayuntamiento, y apreciaron el nivel de los problemas institucionales que presentaba el proyecto, así como los esfuerzos del Ayuntamiento para llevar a cabo el experimento.

El Ayuntamiento de Roma decidió seguir adelante con el proyecto sin estudios detallados sobre las cuestiones técnicas y organizativas correspondientes. La flexibilidad y la identificación de soluciones constituyeron quizás los factores más importante para el éxito del experimento. Esto confirma que el hecho de aprovechar las oportunidades de carácter práctico a medida que se van presentando puede resultar preferible, en estas fases, a una planificación abstracta.

Dado que el experimento no se había planeado de antemano hasta en sus más mínimos detalles, hubo una fuerte componente de improvisación. Al término de la fase inicial del proyecto se disponía de pocos datos científicos para una reflexión metodológica adecuada. Por lo tanto, es evidente que un programa de trabajo inteligente adecuado para el trabajo a distancia favorece las microsoluciones y el desarrollo orgánico del sector.

Orientaciones futuras

Una vez concluido el proyecto piloto de 1.996, el Ayuntamiento de Roma sopesó las posibles maneras de desarrollar una nueva fase de introducción del teletrabajo, más intensiva. En febrero de 1.997, la Comisión competente del Cabildo aprobó un documento sobre las nuevas políticas de experimentación del teletrabajo con el personal administrativo. Mientras tanto, en marzo, el gobierno italiano y los sindicatos alcanzaron un acuerdo que permitía por primera vez la introducción de la flexibilidad en el sector público y los experimentos relacionados con el teletrabajo en las estructuras administrativas públicas. Dicho acuerdo es el Protocolo de la Función Pública, firmado por el Ministerio de la Función Pública y los sindicatos.

Sin embargo, los proyectos para las negociaciones sobre el teletrabajo entre el Ayuntamiento de Roma y los sindicatos no se llevaron a cabo a lo largo de todo el año 1.997. Ello no es debido tanto a la falta de un acuerdo posterior al proyecto como a la falta de iniciativa, debida en parte a la dimisión de un importante encargado del personal y en parte a la inercia burocrática. Las elecciones municipales celebradas en noviembre de 1.997 se consideraban como un punto de partida para nuevos adelantos.

Mientras tanto, el Ayuntamiento de Roma se encargó de apoyar el desarrollo del teletrabajo en las pequeñas y medianas empresas y por parte de los individuos.

Durante dicho período se lanzó el Proyecto Nexus para Roma. Se trata de un acuerdo para permitir la comunicación via cable en toda el área metropolitana, que revestirá gran importancia para desarrollar las infraestructuras necesarias para hacer que las futuras iniciativas de teletrabajo resulten más eficaces a nivel técnico. El acuerdo entre el Ayuntamiento de Roma y Telecom Italia incluye planes para una serie de telecentros, donde se dispondrá de los servicios necesarios para el teletrabajo, para trabajadores autónomos, organizaciones públicas y empresas. Telecom Italia inauguró el primer telecentro de esta posible red en octubre de 1.997. Todavía es pronto para sopesar el impacto de este avance, pero de todos modos ya se puede destacar que los servicios prestados por estos centros ofrecerán considerables oportunidades.